一文读懂政府引导基金
篇一:引导基金退出
一文读懂政府引导基金
作为政府参与创业投资的重要手段，引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会一直长期存在下去。但是政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变，以市场化的方式进行运作，这取决于每一支政府引导基金自身的战略定位。
当然，不同的运作方式对于引导基金本身的运作能力也提出了不同的要求：
以市场化方式运作的引导基金，其与政府化运作的引导基金相比具有更高的活力，同时也带来了巨大的压力与挑战：市场化的运作方式对于基金的运作与管理能力提出了更高的要求，包括基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及市场化的团队激励机制等等。国内现有引导基金向市场化变革的内容应包括基金的原则、募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等一系列因素。
基金的原则：引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时，首先需要转变基金的根本原则，即以实现政府政策为目的还是以盈 1
利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。
基金的募资策略：市场化首先从多元化的募资策略开始，即不再完全依赖政府资源的募资和谈判能力，逐渐转变为依靠政府支持，获得投资人对FOFs已经具备的资产管理能力和机会判断能力的认可，从而获得出资承诺。当然，对于引导基金而言，在初期缺乏实际的募资能力，完全可以考虑和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，通过基金管理人合作等方式，结合市场化募资能力和政府公共关系，分阶段实现的市场化之路。
基金的投资策略：关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化;而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。
基金的工作流程与体系：作为FOFs参与市场化的竞争，需要建立FOFs相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等等。
基金的团队组建：在引导基金思路下的团队组建是政府+外部合作机构的方式，而在FOFs思路下，团队组建是有经验的合2
格基金管理人挑选基金的方式。由此，管理团队的选聘将成为FOFs非常重要的话题和内容。
基金的退出策略：目前，引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，且缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是PE实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及，在引导基金的市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金的重要的退出策略组成部分。
虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。目前我国189家引导基金中以市场化方式运作包括苏州工业园区创业投资引导基金(该引导基金I期以及II期中的国创元禾母基金均由元禾控股负责管理)以及成都银科创投，其中，苏州园区引导基金作为国内引导基金的另类，其在成立初始便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16支子基金。
相对来说，以政府化原则运行的引导基金由于其在基金的治理以及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足，如在基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在基金投资时对子基金进行尽职调查、在基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等等。另外，目前国内某些引导基金通过委 3
托某些专业机构来对引导基金进行管理，如安徽省创业投资引导基金、荆州市引导基金均曾委托浦东科投作为引导基金的托管机构，但是成效有限，且会产生管理人的代理成本以及投资意见分歧等各类问题。
一、引导基金概述
1、引导基金的定义与特点
2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”
从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。
根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点： 第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金;
第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不4
直接参与创业投资;
第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。
2、政府设立引导基金的作用与意义
作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。
具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：
图1 政府参与创业风险投资的方式
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政府产业引导基金
篇二:引导基金退出
政府产业引导基金
合作模式：劣后的收益分配
参股形式，宁夏标准。成立子基金的流程，有没有涉及第三方，除了基金之外，
发改委政策：
会议认为，设立国家新兴产业创业投资引导基金，重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业，对于促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平，具有重要意义。会议确定，一是将中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用，盘活存量，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。二是基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策。三是为突出投资重点，新兴产业创投基金可以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。四是新兴产业创投基金收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。通过政府和社会、民间资金协同发力，促进大众创业、万众创新，实现产业升级。
基金将实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策；为突出投资重点，新兴产业创投基金可以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。 与此同时，基金收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。
按经验来看，政府投入此类创投基金的引导资金一般不超过三成，且引资规模能达到4倍以上。记者梳理主要基金项目官方披露的数据发现，政府引导资金一般占这些基金的20%~40%，而引入社会资本则达4~8倍不等。
李克强在会上强调，基金正式运行后，要委托若干家公司经营，同时硬性要求一定比例的资金必须投向早中期企业，从而用“市场化”的方法，把整个基金“运作”起来。
案例：
1. 库尔勒开发区“试水”政府产业引导基金
产业引导基金主要来源于开发区扶持企业发展专项资金及土地增值收益，重点将支持纺织服装产业、战略性新兴产业、天然气精细加工、现代服务业、农副产品精深加工和文化旅游六大领域。今年计划投入产业引导股权投资基金1亿元，连续投入5年，总规模达到5亿元以上。从运作方式来看，库尔勒经济技术开发区设立的产业引导基金实行市场化运作，由基金公司实行专业化管理，积极吸引社会资金进入，由资金管理人募集社会资金，与产业引导基金共同发起设立相关专项基金，产业引导基金与社会资本实现同股、同权、同回报。
2. 重庆组建政府产业引导股权投资基金，由财政资金与社会资本合作设立基金，以市场化方式开展股权投资，拓展股权融资渠道，形成4：4：2的社会融资结构，即银行贷款占比40%，直接融资占比40%（包括发行股票和债券占25%-30%，私募基金占10%-15%），表外融资及其他非信贷融资占比20%。
重庆市政府结合私募基金募集、投资、管理、退出四个环节，首批选择了16家合作基金管理人。 重庆市政府今年首期安排25亿元财政引导资金，以后逐年投入，五年后财政资金总投入预计将达到150亿元、甚至200亿元。通过1：3或1：4的杠杆比，每年能够形成100多亿元投资，五年后形成至少500多亿元规模。财政资金投向工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游六个行业。除了财政出资外，还考虑由国有企业资本以股权投资基金的形式投资，形成国有企业资本的股权引导基金，改变以往直接投资产业的做法。同时，鼓励民营企业组建股权投资基金，进而形成财政、国资、民资三类股权投资基金共同发展的格局，争取每年投入70-80亿元左右的各类资本金，引导400-500亿元社会资金投资。
3. 宁夏自治区
（15年4月）宁夏回族自治区决定从2015年开始设立政府产业引导基金。基金规模暂定30亿元，分3年到位，每年10亿元，到2020年，力争吸引社会资本规模达到100亿元。这是记者昨天上午从自治区政府第42次常务会议上得到的消息。自治区政府产业引导基金作为“母基金”，在农业、工业、服务业、文化、旅游、科技、对外开放等领域设立“子基金”，撬动社会资本进入“种子期”、初创期的中小微企业及政府鼓励发展的领域。议原则通过了《关于运用政府产业引导基金促进产业加快发展的意见（送审稿）》。基金按照“政府引导、市场导向、防范风险、滚动发展”的原则运行，来源是将涉及工业、农业、服务业、文化、旅游、科技、对外开放等领域的资金按照一定比例整合，2015-2017年每年按年度预算30%的比例用于增加基金规模。据了解，自治区政府引导基金采取三级管理模式，即自治区政府设立产业引导基金投资指导委员会、母基金管理中心、子基金管理人。基金的设立，意味着自治区政府对产业扶持将由过去主要以财政为主的模式，转变为今后主要以金融为杠杆、以市场为导向，用财政资金撬动社会力量和民间资本的新模式，有利于推动转方式、调结构，推动产业资本和金融资本集聚，形成立足宁夏，辐射西北乃至全国的投融资平台。
除了财政出资外，还考虑由国有企业资本以股权投资基金的形式投资，形成国有企业资本的股权引导基金，改变以往直接投资产业的做法。同时，鼓励民营企业组建股权投资基金，进而形成财政、国资、民资三类股权投资基金共同发展的格局，争取每年投入70-80亿元左右的各类资本金，引导400-500亿元社会资金投资。
（四）创新公共财政对产业发展的多元化扶持方式。大力清理、归并、整合、规范财政专项转移支付资金，界定公益性、准公益性、竞争性等专项资金边界，取消“小、散、乱”、绩效不明显以及纯竞争性领域的专项扶持资金。对具有一定外部性或“市场失灵”确需保留的准公益性或竞争性领域专项，要改变现行的行政性分配方式，积极探索实行市场化运作模式，主要采取股权投
资（含配套中央政策设立的股权投资基金）、跟进投资、融资担保、委托贷款、投保贷一体化、助贷基金等多种方式，与金融资源紧密结合，撬动社会资本支持产业转型升级。投资于子基金的规模不低于年度政府产业引导基金规模的50%，子基金的投向应主要面向我区。
（五）建立政府产业引导基金多渠道投入机制。自2015年起至2017年，自治区财政预算内支持农业、工业、服务业、文化、旅游、科技、对外开放等领域的专项资金，每年按照年度预算30%的比例用于增加自治区政府产业引导基金规模。政府产业引导基金实现的收益及退出资金，原则上要继续用于补充政府产业引导基金，实现滚动发展。鼓励部门积极探索建立与中央部门发起设立政府产业引导基金的合作机制。各市、县（区）人民政府设立的政府产业引导基金，要根据财力状况、优势特色产业现状和产业结构调整的需要逐步增加基金规模。积极探索财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助（捐赠）等多渠道并举的滚动投入机制。
（六）建立决策与执行相分离的管理机制。政府产业引导基金由本级人民政府批准设立，并建立完善的内部控制和外部监督制度。建立政府产业引导基金决策指导机构，一般由政府领导以及相关主管部门负责人参加，负责对政府产业引导基金的设立、资金筹集、支持方向、总体投资方案及其他重大事项进行审议。设立政府产业引导基金专职管理机构，负责政府产业引导基金的信息发布、子基金申请材料受理、尽职调查以及其他日常管理和运作事务。政府产业引导基金应当设置独立的评审委员会，对政府产业引导基金投资方案进行独立评审。
自治区成立政府产业引导基金投资指导委员会，由自治区人民政府分管领导任主任，相关部门负责人为成员，负责确定政府产业引导基金的资金筹集、支持方向、管理制度，审定引导基金投资计划、规模调整、退出方案等，协调解决政府产业引导基金管理中的重大事项。自治区财政厅代表自治区人民政府履行政府产业引导基金出资人职责。
（七）发挥政府产业引导基金撬动作用。政府产业引导基金主要以参股形式支持设立子基金，原则上参股不控股，不独资发起设立股权投资企业。允许区、市、县（区）各级人民政府共同出资设立子基金，但共同出资比例一般不应超过子基金注册资本或承诺出资额的40%，其中，自治区级政府产业引导基金一般不应超过25%。对主要投资于初创期小微企业的基金，以及社会效益较好、募资难度较大的子基金，政府产业引导基金出资比例以及其他相关条件可适当放宽。子基金按照市场化方式独立运作，政府产业引导基金及政府相关部门不参与其日常管理和项目决策。完善子基金管理机构收益分配机制，实行固定收费加业绩奖励政策，积极吸引区外高水平的投资管理机构、精英金融从业人员，以及相应的审计、法律、咨询、评估、券商等中介机构落地宁夏。
（十）促进子基金规范运作。申请政府产业引导基金支持的子基金，必须具有完备的管理架构和法人治理机制，募集资金应当委托符合条件的商业银行进行托管。子基金的管理机构应当具有较高的专业性、专注性、独立性、稳定性，具备健全的治理结构、规范的项目遴选机制和投资决策机制、良好的市场信誉和稳定的投资业绩，具有高效的内部控制制度和风险管理能力。对于子基金未按章程或合伙协议约定投资，导致政府产业引导基金闲置时间较长的，政府产业引导基金应及时退出。
（十一）对私募股权投资基金给予投资奖励。对政府产业引导基金参股的私募股权投资基金投资我区初创期中小企业、创业企业的，投资获利退出时，可从政府产业引导基金投资收益中安排一定比例的投资奖励。
4. 5月8日，浙江省政府审议《关于创新财政支持经济发展方式加快设立政府产业基金的意见》（以下简称《意见》）。《意见》显示，今年浙江省政府设立了200亿元的产业基金。其中，省信息经济创业投资基金50亿元。昨日（5月11日），浙江首只政府产业基金宁海创业投资母基金受托管理方盛世投资副总裁谢作强。浙江省省长李强指出，政府产业基金要明确投资方向，重点要投向带动性强、税源大的项目，投向信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业和农业农村发展。
早在去年，浙江首个市场化运作的政府引导母基金在宁波设立。浙江省宁海县政府财政出资5000万元，募集1亿元民间资本，设立宁海创业投资母基金，总规模达1.5亿元。该母基金采取第三方委托管理的方式运作。
5. 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。在国家各项政策的积极推动下，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金。一时间，我国的政府引导基金发展如火如荼。除浙江外，山东、四川等省份日前也出台了政府引导基金相关政策。从会议内容来看，引导基金将通过公开方式选择专业的基金管理机构来负责运营，基金本身则更多退回到出资人的定位，这和以前国有投资公司出资人和管理人一体的运作方式大为不同。
2月1日，厦门市设立全省首个政府产业引导基金，规模百亿的“厦门市产业引导基金”正式宣告设立，开创了我省设立政府产业引导基金的先河，促进培育建设平板显示、计算机与通信设备、机械装备、生物医药、新材料、旅游会展、航运物流、软件和信息服务、金融服务、文化创意等10大千亿产业链（群）。设立产业引导基金后，政府只负责“两端”，即在前端负责审定总体投资方案，在后端把握投资方向，对基金的运行管理，政府不干预，完全按照市场化原则运行，产业引导基金改变了以往政府对企业单纯采取补贴、奖励、贴息等 “一次投入、一次使用”的形式，转为以股权投资的形式对企业进行支持，产业引导基金还与12家知名股权投资机构分别签订了战略合作协议，包括:中国高新投资集团公司等，与引导基金合作设立相关产业的子基金。产业引导基金的运作模式，可以是通过引进专业的产业基金管理团队合作设立产业子基金，如拟与清华大学合作设立的清华创新基金，主要投资于我市拟加快培育发展的战略性新兴产业；可以是以股权形式直接投资于我市拟扶持发展的产业重大项目，如平板显示产业链中需重点突破的面板等关键环节项目。厦门市产业引导基金由厦门金圆投资集团有限公司作为市财政局的出资代表，其下属的厦门市创业投资有限公司作为受托管理机构，负责引导基金的日常运营管理。除了成立理事会作为其最高决策机构外，引导基金还设立了独立的专家评审委员会，将负责对拟投资的方案进行独立评审。
记者了解到，厦门市产业引导基金的具体投资运作将采取两种模式：一是甄选优秀的基金管理团队，合作设立子基金，用于投资于与我市拟重点扶持的产业相关的产业；二是直接投资于我市
拟重点扶持的产业企业，或对接社会优先级资金设立专项子基金进行投资。受托管理机构:金圆集团下属的厦门市创业投资有限公司
相关政策：
关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见
发展改革委 财政部 商务部
为贯彻《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》（国发〔2006〕6号）精神，配合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等十部委令2005年第39号）实施，促进创业投资引导基金（以下简称引导基金）的规范设立与运作，扶持创业投资企业发展，现提出如下意见：
一、引导基金的性质与宗旨
引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。
引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。
二、引导基金的设立与资金来源
地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。其设立程序为：由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案，报同级人民政府批准后设立。各地应结合本地实际情况制订和不断完善引导基金管理办法，管理办法由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门共同研究提出。
引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。
引导基金的资金来源：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。
三、引导基金的运作原则与方式
引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。在扶持创业投资企业设立与发展的过程中，要创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展；引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利。
引导资金
篇三:引导基金退出
作为政府参与创业投资的重要手段，引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会一直长期存在下去。但是政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变，以市场化的方式进行运作，这取决于每一支政府引导基金自身的战略定位。
当然，不同的运作方式对于引导基金本身的运作能力也提出了不同的要求：
以市场化方式运作的引导基金，其与政府化运作的引导基金相比具有更高的活力，同时也带来了巨大的压力与挑战：市场化的运作方式对于基金的运作与管理能力提出了更高的要求，包括基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及市场化的团队激励机制等等。国内现有引导基金向市场化变革的内容应包括基金的原则、募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等一系列因素。
基金的原则：引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时，首先需要转变基金的根本原则，即以实现政府政策为目的还是以盈利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。
基金的募资策略：市场化首先从多元化的募资策略开始，即不再完全依赖政府资源的募资和谈判能力，逐渐转变为依靠政府支持，获得投资人对FOFs已经具备的资产管理能力和机会判断能力的认可，从而获得出资承诺。当然，对于引导基金而言，在初期缺乏实际的募资能力，完全可以考虑和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，通过基金管理人合作等方式，结合市场化募资能力和政府公共关系，分阶段实现的市场化之路。
基金的投资策略：关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化;而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。 基金的工作流程与体系：作为FOFs参与市场化的竞争，需要建立FOFs相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等等。
基金的团队组建：在引导基金思路下的团队组建是政府+外部合作机构的方式，而在FOFs思路下，团队组建是有经验的合格基金管理人挑选基金的方式。由此，管理团队的选聘将成为FOFs非常重要的话题和内容。引导基金退出。
基金的退出策略：目前，引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，且缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是PE实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及，在引导基金的市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金的重要的退出策略组成部分。
虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。目前我国189家引导基金中以市场化方式运作包括苏州工业园区创业投资引导基金(该引导基金I期以及II期中的国创元禾母基金均由元禾控股负责管理)以及成都银科创投，其中，苏州园区引导基金作为国内引导基金的另类，其在成立初始便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16支子基金。 相对来说，以政府化原则运行的引导基金由于其在基金的治理以及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足，如在基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在基金投资时对子基金进行尽职调查、在基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等等。另外，目前国内某些引导基金通过委托某些专业机构来对引导基金进行管理，如安徽省创业投资引导基金、荆
州市引导基金均曾委托浦东科投作为引导基金的托管机构，但是成效有限，且会产生管理人的代理成本以及投资意见分歧等各类问题。
一、引导基金概述
1、引导基金的定义与特点
2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”
从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。
根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点：
第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金;
第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资;
第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。
2、政府设立引导基金的作用与意义
作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。
具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：
图1 政府参与创业风险投资的方式
近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。
具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：
引导社会资金集聚，形成资本供给效应
引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。
优化资金配置方向，落实国家产业政策
政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。
通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。 引导资金投资方向，扶持创新中小企业
政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。
通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。
引导资金区域流向，协调区域经济发展
市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。
二、引导基金的发展历程与政策环境
中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002年-2006年)、快速发展(2007年-2008年)，以及规范化设立与运作(2009年至今)的三个历史阶段。
1、探索起步阶段
1998年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上，上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。
2002年，我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构——中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。
为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上引出了引导基金的概念，确立了引导基金的法律地位。
2007年，为贯彻《国务院关于实施<</span>国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原
则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。
随后在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模接近40亿元。
表1 2006年之前政府引导基金设立情况
2、快速发展阶段
2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33只，总规模接近200亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。
表2 2007-2008年中国政府引导基金设立情况(部分)
但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。
为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008年10月18日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见
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